Статья 358. Принципы проведения таможенного контроля

Опубликовано 09-12-2010

Статья 358 не применяется. Вместо нее применяется статья 94 ТК ТС и раздел IV Соглашения о взаимной административной помощи таможенных органов государств — членов таможенного союза от 21.05.2010 (письмо ФТС РФ от 29.06.2010 N 01-11/31847).

1. При проведении таможенного контроля таможенные органы исходят из принципа выборочности и, как правило, ограничиваются только теми формами таможенного контроля, которые достаточны для обеспечения соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации.
2. При выборе форм таможенного контроля используется система управления рисками. При этом под риском понимается вероятность несоблюдения таможенного законодательства Российской Федерации.
Система управления рисками основывается на эффективном использовании ресурсов таможенных органов для предотвращения нарушений таможенного законодательства Российской Федерации:
имеющих устойчивый характер;
связанных с уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов в значительных размерах;
подрывающих конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей;
затрагивающих другие важные интересы государства, обеспечение соблюдения которых возложено на таможенные органы.

Примечание.
О действиях должностных лиц таможенных органов по анализу рисков при формировании перечня лиц, перемещающих товары, в отношении которых таможенный контроль проводится не в полном объеме см. Приказ ФТС РФ от 04.05.2005 N 409.

3. Таможенные органы применяют методы анализа рисков для определения товаров, транспортных средств, документов и лиц, подлежащих проверке, и степени такой проверки.
4. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, определяет стратегию таможенного контроля, исходя из системы мер оценки рисков.
(в ред. Федеральных законов от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 26.06.2008 N 103-ФЗ)
5. В целях совершенствования таможенного контроля федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, сотрудничает с таможенными органами иностранных государств, заключает с ними соглашения о взаимной помощи.
(в ред. Федеральных законов от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 26.06.2008 N 103-ФЗ)
6. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, и другие таможенные органы в целях повышения эффективности таможенного контроля стремятся к взаимодействию с участниками внешнеэкономической деятельности, перевозчиками и иными организациями, деятельность которых связана с осуществлением внешней торговли товарами, и их профессиональными объединениями (ассоциациями).
(в ред. Федеральных законов от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 26.06.2008 N 103-ФЗ)
7. Таможенный контроль проводится исключительно таможенными органами в соответствии с настоящим Кодексом.

Комментарий к статье 358 таможенного кодекса
Комментируемая статья определяет главные аспекты таможенного контроля в его обновленном значении, а также, что чрезвычайно важно, устанавливает основные начала системы управления рисками, которая ранее не имела законодательной регламентации.
В соответствии с п. 1 комментируемой статьи при проведении таможенного контроля таможенные органы исходят из принципа выборочности и, как правило, ограничиваются лишь теми формами таможенного контроля, которые достаточны для обеспечения соблюдения таможенного законодательства РФ. Данный принцип в полной мере соответствует стандартному правилу 6.2 Киотской конвенции, согласно которому таможенный контроль ограничивается минимумом, необходимым для обеспечения соблюдения таможенного законодательства. Аналогичное положение содержалось и в предыдущем ТК РФ.
Пункты 2 — 4 комментируемой статьи содержат положения, которые могут рассматриваться в качестве наиболее существенных нововведений ТК РФ. В указанных нормах нашли воплощение закрепленные в Киотской конвенции принципы осуществления таможенного контроля на основе системы управления рисками. Так, п. 2 комментируемой статьи прямо указывает, что при выборе форм таможенного контроля используется система управления рисками. Данное положение целиком совпадает со стандартным правилом 6.3 Киотской конвенции.
Назначение системы управления рисками в кратком виде содержится в стандартном правиле 6.4 Киотской конвенции. В соответствии с указанным правилом таможенная служба применяет метод анализа рисков для определения лиц и товаров, включая транспортные средства, подлежащих проверке, и степени такой проверки. С применением системы управления рисками в таможенном деле отечественный законодатель связывает возможность решения таких задач, как предотвращение нарушений таможенного законодательства РФ, характеризующихся:
устойчивым характером;
уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов в значительных размерах;
наличием угрозы конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей;
наличием угрозы для других важных интересов государства, обеспечение соблюдения которых возложено на таможенные органы.
Как следует из вышеизложенного, системе управления рисками отводится чрезвычайно важная роль, поскольку ставятся задачи высшей степени сложности и значимости для государственных интересов. Необходимо подробно рассмотреть, за счет какого потенциала и с использованием каких инструментов планируется решение указанных проблем. Под рисками в соответствии с п. 2 комментируемой статьи понимается вероятность совершения правонарушения. С учетом этого система управления рисками основывается на выявлении, а также систематизации и формализации признаков, обычно указывающих на вероятность совершения правонарушения. Перечень таких признаков может быть чрезвычайно широким, в него включаются любые показатели, которые, по мнению таможенных органов, обычно свидетельствуют о совершаемом правонарушении. Можно сразу отметить важное значение этой системы с учетом того, что до принятия ТК РФ 2003 г. одним из основных инструментов должностного лица таможенного органа при осуществлении таможенного контроля была его интуиция, личный опыт. При этом предположение таможенника на основе интуиции и опыта о совершаемом правонарушении являлось в соответствии с таможенным законодательством, действовавшим до 2004 г., достаточным правовым основанием для совершения им самых разных действий, направленных на выявление предполагаемого нарушения, например для истребования дополнительных документов, что зачастую могло привести к затягиванию таможенного оформления. Наличие нормативно закрепленной возможности действовать, основываясь только на интуиции, могло создавать предпосылки для злоупотреблений должностными лицами таможенных органов своими полномочиями. При этом доказать факт такого злоупотребления представлялось затруднительным. С другой стороны, сотрудники таможенных органов, имевшие меньший практический опыт и, соответственно, менее развитую интуицию, оказывались заведомо менее надежными специалистами при осуществлении таможенного контроля.
В свою очередь, при использовании системы управления рисками обобщается, классифицируется и получает нормативное закрепление то, что раньше обозначалось категориями «опыт» и «интуиция». Таким образом, должностные лица таможенных органов, вне зависимости от имеющегося личного опыта, наделяются богатым и качественным инструментарием для надлежащего выполнения своих функций. Кроме того, при разрешении конфликтных ситуаций, возникающих, например, в связи с истребованием дополнительных документов, упрощается задача оценки обоснованности и правомерности действий таможенника.
Рассмотрим механизм действия системы управления рисками. Весьма значимую роль играет ее аналитическая составляющая. Система управления рисками предполагает определение области риска (тех таможенных процедур и категорий международного передвижения, с которыми связывается вероятность совершения правонарушения) на основе изучения практики таможенного контроля. Определяются индикаторы риска — определенные критерии, которые, взятые вместе, служат в качестве практического инструмента для выбора объекта пристального контроля. Вырабатывается профиль риска — сочетание факторов риска, основанных на собранной информации, которая была проанализирована и классифицирована по определенным категориям.
Данные процедуры выполняются в определенной логической последовательности. В первую очередь решаются вопросы стратегии решения задачи — определяются области риска, а также критерии оценки риска. Затем подлежат определению сами риски. Для этого необходим глубокий анализ всей структуры внешнеэкономической сделки, начиная с предпосылок ее заключения. Анализируются вопросы, связанные со сведениями об участниках сделки, включая посредников, сильные и слабые стороны, возможности и предпосылки возникновения риска. На третьем этапе анализируется сам риск. На данной стадии определяется вероятность наступления риска и потенциальные последствия его возникновения. Результатом анализа является определение уровня риска. Затем осуществляется сопоставление данного риска с уже имеющимися рисками и устанавливается его значимость, приоритетность. После решения данных задач определяется план действий, направленных на предотвращение совершения правонарушения, осуществляются необходимые мероприятия, в том числе организационного характера.
Существенную роль играет также последующий контроль и анализ эффективности системы управления рисками, ревизия выявленных и формализованных рисков.
Как упоминалось выше, в качестве рисков могут рассматриваться самые разные события, причем некоторые из них могут показаться совершенно незначительными. Так, в качестве риска могут рассматриваться: указание в таможенной декларации определенной страны происхождения товаров; факт прибытия товаров на таможенную территорию в ночное время; необычный маршрут перевозки; указание в качестве страны происхождения страны, где такие товары обычно не производятся; факт совершения перевозчиком нарушений таможенных правил; получатель товаров; иные аналогичные показатели. Риск может связываться также и с самими товарами. Это товары, в связи с перемещением которых через таможенную границу РФ происходит большое число нарушений законодательства РФ. Риски могут также зависеть от географического расположения соответствующего таможенного органа, от характера и интенсивности товаропотоков, от видов товаров, обычно перемещаемых на соответствующем направлении.
При определении рисков и использовании системы управления ими принимается во внимание характер рисков, их приоритетность. Так, например, перемещение товаров перевозчиком, имеющим серьезные нарушения таможенных правил, является существенно более значимым риском, нежели прибытие товаров на таможенную территорию в четыре часа утра. Учитывая соотношение рисков, определяется их значимость; при этом используется принятая в соответствующей стране система классификации. Наиболее частым является отнесение рисков к высокому, среднему или низкому. Вместе с тем возможно использование и более детализированной системы оценки, например по стобалльной системе.
В соответствии с п. 3 комментируемой статьи таможенные органы применяют методы анализа рисков для определения товаров, транспортных средств, документов и лиц, подлежащих проверке, и степени такой проверки. Совокупность рисков, характеризующих соответствующую поставку, позволяет определить степень необходимого внимания к ней, в том числе еще на этапе таможенного контроля до выпуска товаров в соответствии с заявленным таможенным режимом. Степень контроля может с равным основанием быть обусловлена выявлением одного высокого риска или нескольких рисков низкой степени либо иной комбинации рисков.
Таким образом, используя систему управления рисками, таможенные органы могут перераспределять свои усилия, направляя их на контроль внешнеторговых операций, представляющих существенный риск, и максимально упрощая такие операции для тех участников ВЭД, внешнеторговые операции которых такого риска не представляют.
Полномочия по формированию и применению системы управления рисками в соответствии с п. 4 комментируемой статьи делегированы федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному в области таможенного дела. При этом положениями данного пункта еще раз подчеркивается роль системы управления рисками, поскольку в зависимость от этой системы ставится вся стратегия таможенного контроля. Такой подход соответствует мировой практике, нашедшей выражение, в частности, в стандартном правиле 6.5 Киотской конвенции, согласно которому таможенная служба принимает стратегию, базирующуюся на системе мер оценки вероятности несоблюдения законодательства.
Пункт 5 важен тем, что он содержит основы международного таможенного сотрудничества, в отсутствие которого надлежащее осуществление таможенного контроля является невозможным. Соответствующий принцип нашел выражение в стандартном правиле 6.7 Киотской конвенции, предусматривающем, что таможенная служба стремится к сотрудничеству с другими таможенными службами и заключению соглашений о взаимной помощи в целях совершенствования таможенного контроля.
Пункт 6 комментируемой статьи предусматривает взаимодействие таможенных органов с участниками ВЭД с целью повышения эффективности таможенного контроля. Данное положение соответствует стандартному правилу 6.8 Киотской конвенции, в соответствии с которым таможенная служба стремится к сотрудничеству с участниками внешней торговли и заключению меморандумов о взаимопонимании в целях совершенствования таможенного контроля. Необходимо отметить, что предыдущий ТК РФ такого положения не содержал, что, однако, не препятствовало осуществлению подобного взаимодействия на практике.
Тем не менее закрепление данного принципа на уровне федерального закона, каковым является ТК РФ, не следует недооценивать. В качестве участников конструктивного диалога со стороны государства указываются как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, так и нижестоящие таможенные органы. Подобные положения дают гарантии построения взаимодействия не только на федеральном, но и на региональном уровне вплоть до самых малых территориальных образований. С другой стороны, к сотрудничеству приглашаются участники ВЭД, перевозчики и иные организации, деятельность которых связана с осуществлением внешней торговли товарами, и их профессиональные объединения (ассоциации).
Пункт 7 комментируемой статьи относит таможенный контроль к исключительной компетенции таможенных органов. Никакие иные органы государственной власти или местного самоуправления не вправе по своей инициативе самостоятельно подменять собой таможенные органы, выполнять их функции, иным образом вмешиваться в их деятельность. Данное положение имеет существенное значение для обеспечения таможенным органам возможности осуществлять свою деятельность на основе единообразного подхода и централизованного управления в соответствии с таможенным законодательством.
Кроме того, указанное ограничение имеет значение и для участников ВЭД, которым гарантируется, что обременение их обязанностями, связанными с проведением таможенного контроля, не могут осуществлять никакие органы государственной власти или иные лица, помимо таможенных органов РФ.
Отдельные вопросы взаимодействия таможенных органов с другими государственными органами урегулированы также положениями ст. 411 ТК РФ. При этом следует отметить, что в соответствии с указанной статьей таможенные органы осуществляют свои функции самостоятельно и во взаимодействии с иными государственными органами. Кроме того, п. 2 указанной статьи предусмотрено право таможенных органов в соответствии с ТК РФ и иными федеральными законами допускать выполнение отдельных действий, относящихся к их компетенции, другими государственными органами. Однако ограничение, установленное п. 7 комментируемой статьи, носит безусловный характер.